政策补贴出现资金缺口、拖欠等情况,制度亟待完善

银湖新能源报告②

作者:韦福雷 刘宇 龙隆

时间:2018-03-20 15:18

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□ 补贴政策推动我国新能源产业实现了快速发展。

□ 新能源补贴面临资金缺口扩大、拖欠周期拉长的困局,已经影响到新能源产业的健康发展。

□ 体制机制、专项资金征缴以及传统化石能源补贴等四大因素是导致新能源产业补贴困局的主要原因。

□ 长期、短期措施相结合,有序推进补贴退坡,加快制度体系建设,保障新能源产业健康发展。

在补贴政策的助推下,我国新能源产业发展成绩全球瞩目,但随着风电、光伏等装机规模的持续扩大,新能源补贴资金缺口问题也日渐凸显。近日,国家能源局在《关于政协十二届全国委员会第五次会议第4253号提交答复的函》中针对新能源补贴等重点问题进行了回复,补贴问题再度成为焦点。

01、补贴政策推动新能源产业快速发展

与传统能源相比,风电、光伏等新能源具有绿色、低碳优势。但是,由于其尚处于发展初期阶段,成本相对较高,而现行的价格和税收制度尚不能完全反映能源的外部效应,新能源难以与传统能源进行有效竞争。因此,新能源产业发展高度依赖补贴政策。2005年《可再生能源法》颁布之后,我国逐步形成了以价格补贴(标杆电价)为主,直接补贴、贴息贷款、税收优惠为辅的新能源产业发展补贴政策体系。由此,新能源产业快速发展,我国也成为全球能源转型的领军者和积极实践者。近几年我国风电和光伏新增装机容量和累计装机容量均居世界首位,至2017年底,我国风电装机容量估计超过1.6亿千瓦,光伏装机容量超过1.2亿千瓦。

02、补贴困局影响新能源产业健康发展

近年来,新能源产业陷入了补贴资金缺口持续扩大、补贴拖欠周期不断拉长的困局,产业的健康发展受阻。

可再生能源发展基金入不敷出,补贴资金缺口持续扩大。新能源产业补贴资金主要来源于可再生能源发展基金(包括国家财政年度安排的专项资金和依法征收的可再生能源电价附加),以及绿色电力证书交易(变相市场化补贴)。其中,可再生能源电价附加是主要资金来源,其征收标准已从2006年的0.2分/千瓦时提高到现行的1.9分/千瓦时,差不多增长了10倍,但是可再生能源基金征收难度较大,新能源补贴资金严重不足。同时,随着风电、光伏发电项目的快速建设,补贴资金需求也快速增加,近年来可再生能源发展基金一直入不敷出,可再生能源补贴缺口不断扩大。2009年全国可再生能源补贴缺口为13亿元,2010年缺口为20亿元,而到2015年补贴资金缺口累计已达到300亿元左右,2016年缺口突破600亿元,2017年3月份缺口已飙升至750亿元。若按照现行的补贴模式,预计2020年累计补贴缺口将扩大到3000亿元以上,原有的补贴模式已难以为继。

新能源补贴资金的拖欠情况非常严重。新能源补贴申请和发放流程复杂、周期冗长。企业大概需要一年多的时间才能完成申报流程。目前,风电补贴普遍要拖欠两年左右,光伏补贴要拖欠2-3年。2013年9月,财政部组织了第五批《关于公布可再生能源电价附加资金补助目录》项目申报之后,光伏补贴就停止了相关申报,直到2016年1月才重新启动,其间中断2年3个月。这意味着许多新能源企业60%的收入在两年以后才能收到,这不仅使得发电企业面临资金流动性的严峻考验,还会将风险传导至产业链的中上游,导致整个产业面临巨大的流动性风险。

国家相关部门已经意识到补贴拖欠对新能源产业发展的巨大负面影响并积极采取行动。2017年4月,财政部、国家发改委、国家能源局联合下发《关于开展可再生能源电价附加补助资金清算工作的通知》,要求在8月30日前完成对纳入国家可再生能源电价附加资金补贴第一批至第六批目录的新能源补贴情况进行梳理,以期解决拖欠的补贴资金。 

03、导致补贴困局的主要原因 

导致新能源补贴困局的原因众多,主要包括体制机制不完善、可再生能源附加拖欠、绿证交易效果不明显、化石能源补贴冲击等四大方面。

(1)尚未建立有效的新能源补贴制度体系。我国已出台了众多的新能源补贴政策,但是尚未形成涵盖资源税、环境税、碳税等在内的完整制度体系,不能通过合理的定价机制反映化石能源的负外部效应和可再生能源的正外部效应。此外,尚未形成合理的新能源产业管理体制。现行新能源产业扶持政策的管理和执行涉及发改委、财政部、能源局、住建部和科技部等众多部门,缺乏针对新能源产业的核心主导管理部门,相互之间的协调较为困难,效率不高。

(2)强制性的可再生能源附加难以足额征收。可再生能源附加在征收过程中存在大量拖欠。如果按照1.9分/千瓦时的标准足额征收的话,每年可再生能源附加的收入应为800亿元左右,但是由于各种原因无法做到足额征收,每年的征收额约为600亿元左右。近日,国家能源局在《关于政协十二届全国委员会第五次会议第4253号提交答复的函》中也明确指出新能源补贴资金缺口主要是新疆、甘肃、内蒙古和山东等地区的自备电厂未足额缴纳可再生能源附加造成的,可再生能源附加的实际征收率仅85%左右。

(3)市场化的绿证交易难以满足新能源补贴需求。2017年7月1日,绿色电力证书自愿认购平台正式上线,以期缓解新能源补贴缺口,但是,目前绿证仍然是自愿交易,交易量并不大。根据认购平台数据,截至2018年1月8日绿证的认购者共有1669名,共认购23440个绿证。而截至2017年10月底,核发的绿证已经达到800多万个,购买量仅占核发量的0.29%。上述数据也表明,缺乏可再生能源电力配额及考核机制等强制措施,建立在自愿基础上的绿证交易,难以作为补贴资金不足的有效补充。

(4)传统化石能源补贴抵消了新能源补贴的效果。当前,新能源与化石能源补贴同时存在,并且对化石能源的补贴强度远超可再生能源。2014年,我国对化石能源补贴额约为174-360亿美元,对可再生能源补贴仅为84亿美元,可再生能源得到的补贴额不到化石能源的一半。另外,煤炭发电脱硫、脱销电价均有加价,考虑脱硫脱销和除尘累计可加价2.7分/千瓦时,若全部火电都达到相关标准,每年的补贴将超过1000亿元,远高于可再生能源电价附加每年600多亿元的收入。

04、长短并举解决新能源产业补贴之困

目前,我国新能源产业总体上还属于幼稚产业,仍然需要补贴政策的扶持。从短期来看,保证可再生能源附加足额征收(尤其是解决自备电厂拖欠、拒缴等问题)是解决补贴困局的突破口。但是,随着新能源产业逐渐成熟,补贴退坡已成必然趋势。因此,从长远来看要做好适时退出补贴制度的准备,从多方面着手完善制度体系和管理机制,这才是彻底解决补贴问题的根本出路

(1)完善配套制度体系。尽快出台《能源法》,为新能源政策的制定、实施、退出提供法律依据,更好地统筹协调新能源产业发展。加快绿证交易、碳交易、用能权交易、发电权交易的对接与协调,构建绿色发展的市场化交易体系。

(2)明确补贴规模与逐步退坡机制。按照国家能源革命战略要求,结合新能源发展的实际,组织或委托专业机构,认真测算今后五到十年的补贴资金的年度需求(以后每年据实滚动修调),对标现有的各种征缴方式,以此为根据,制定有效的资金统筹和发放方案,形成具有稳定预期的补贴退坡机制。 

(3)积极推进电力市场化改革。通过改革建立公平的市场竞争机制保障新能源产业健康发展,加快推进新能源直接参与售电交易,使得光伏和风电等新能源发挥其可变成本近乎为零的优势,与火电同台竞争。

(4)建立部委协调联动机制。明确发改委、财政部、能源总局等部委在新能源产业发展中扮演的角色,建立相关部委之间的协调联动机制,实现政策、资金、审批等各环节协调联动,推进新能源产业健康发展。

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