刘宪法：广东集体建设用地流转十年路

来源于 财新《新世纪》 2013年第36期 出版日期 2013年09月16日

　　今年73岁的广东佛山石啃一村东村小组村民伦伯，尝到了农村集体建设用地流转的甜头。

　　今年初，他家对面的一块约80亩的集体建设用地，以2亿元价格流转给佛山丽日集团。这一交易，将给伦伯一家五口带来80万元现金收益和每年10万元的分红。往年靠出租工业厂房，他们每年从这块地获得9000元钱分红。

　　按照丽日集团开发规划，三年后这里将建起一座总建筑面积超过30万平方米的商业地产项目。按照协议，32年之后，地上所有的物业无条件全部返还给村集体。

　　这样的交易在南海并不新鲜。南海国土部门提供数据的显示，自2005年以来，南海集体建设用地流转1321宗，面积约450.6公顷。其中超过90%为出租流转，以出让和抵押进行流转交易不到100宗。

　　整个广东的情形亦是如此。广东土地改革试点一直领先于全国。上世纪80年代当地即有地方自发“摸石头过河”，从零星展开集体土地流转试点扩大到全省推行，但并未呈现预想的井喷态势。

　　更多的集体土地，则以“三旧改造”的形式实现了所有权的转让。即对“旧城镇、旧厂房、旧村庄”的改造，允许在集体土地所有权的转化方面采取一定灵活措施。

　　伦伯家十多公里之外的石头村项目改造，是整合属下8个经济社200多亩土地，以土地作价入股，引入开发商对原村拆旧建新。

　　和流转出让不同的是，“三旧改造”通过改变土地所有权性质，由集体建设用地转为国有；新建房屋可以上市流通，拆迁村民一次性获得房屋补贴。虽然土地所有者不再是村集体，但农民根据协议还可以长期享受部分商铺分红，其原有的产权在某种程度上仍被部分延续。2007年至今，南海区涉及“三旧”改造的公开出让土地面积约306亩，出让地价款合计超210亿元。

　　深圳综合开发研究院宏观经济研究中心主任、城市化研究所主任研究员刘宪法表示，广东“三旧改造”的兴起意味着原有集体建设用地流转的模式遇到了瓶颈。

摸着石头过河

　　广东着力推进农村集体建设用地流转，源于当地工业化迫切需求。

　　上世纪八九十年代，面对大量外地和本地企业到广东珠江三角洲一代寻找土地投资办厂的机遇，广东各村集体经济组织将各自手中控制的土地及厂房，不改变土地所有权性质自行出租给企业使用。

　　早在1992年，广东南海就试行土地股份制，将集体土地入股合作组织，分享土地非农化带来增值收益。这种不改变土地所有权性质、农民集体只靠出租土地（非自用土地创办集体企业）参与工业化的方式，被称为农村工业化的南海模式。

　　此后广东逐步被纳入国家试点。顺德最早被确定为全国集体建设用地使用权流转试点。2003年1月1日，广东首个《集体所有建设用地使用权流转管理暂行办法》（下称《暂行办法》）在顺德颁布实施。

　　除宅基地，集体土地使用权及地上附属房产所有权允许以转让、出租、抵押形式流转，称为 “顺德模式”。同年行政区划调整，顺德划归佛山市，成为顺德区，《暂行办法》暂停执行。

　　2004年4月21日，国务院颁布实施了《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》，第十条提出：“在符合规划的前提下，村庄、集镇、建制镇中的农民集体所有建设用地使用权可以依法流转。”6月22日，佛山市颁布《关于印发佛山市试行农村集体建设用地使用权流转实施办法的通知》，将“顺德模式”在全佛山范围内试行。

　　2005年6月，广东省人民政府以“政府令”的形式正式颁布《广东省集体建设用地使用权流转管理办法（草案）》，明确提出省内农村集体建设用地可以和国有土地一样，按“同地、同价、同权”原则纳入土地交易市场，开始在全省范围内推行农村集体建设用地流转。

　　城镇化和工业化进程的快速推进，使广东人地矛盾日益尖锐。2012年，南海区建设用地比重已达全区土地总面积的50%，远超过城市发展的警戒线，全区年度新增建设用地紧缺。

　　广东省国土资源厅数据显示，截至2012年底，广东省已完成建设用地指标2845.7万亩，和2020年建设用地控制指标3009.0万亩相比，还有163.24万亩增量指标。

　　这也意味着，未来七年，广东省建设用地每年增量指标不能超过24万亩。而早在经济发展的1996年-2005年间，广东省建设用地年均实际使用增量指标已达到48万亩，为其2倍之多。建设用地增量指标极为有限。

　　“这种情况下，只好从存量建设土地上想办法。” 深圳综合开发研究院宏观经济研究中心主任、城市化研究所主任研究员刘宪法说。所谓存量，即包括现有城市建设用地中的低效利用、破产企业闲置的建设土地、不符合城市规划的其他建设土地，同时包括农村宅基地、村集体留用地等集体建设用地。

交易遇冷

　　广东有大量土地掌握在农民手中。以南海为例，第二次土地调查结果显示，南海区土地总面积1073.82平方公里，其中集体土地673.33平方公里，约占土地总面积的62.7%；建设用地总面积531.13平方公里，其中集体建设用地面积377.1平方公里，占建设用地总面积的71%。

　　但让这些土地资源自主入市的努力收效不算显著，实际的交易并不踊跃。2008年，南海区按照市场化思路，以狮山镇为试点，搭建“集体建设用地使用权流转平台”，鼓励村集体将其辖区内的建设用地纳入该平台进行公开交易，为农地流转提供登记，见证交易合法性。据刘宪法介绍， “仅作为登记见证，并不理想，一年没几单交易。”

　　2009年南海又推出农村集体建设用地管理交易平台。即在原来“流转平台”交易见证业务基础上，将村（居）全部集体资产和合同也纳入管理。至2010年底，全区8个镇（街道）的农村集体资产管理交易中心全部建成运作。

　　据佛山市南海区城乡统筹办常务副主任刘锦枌介绍，2010年以来，通过平台交易的集体建设用地宗地数2万多宗，其中约20%的交易来自农村集体建设用地流转，流转方式以出租为主，出让、抵押者寥寥。

　　今年8月，南海区桂城镇在集体资产管理交易平台的基础上，开设成立股权管理交易平台。村民可将其在村集体资产的股权，通过该平台进行交易。但据桂城镇城乡统筹局相关负责人介绍，“村民很少愿意卖掉自己的股权，股权管理交易平台更多是对村民股权资产的管理。”

　　刘宪法分析认为，农村集体建设用地流转试点遇冷，有多方面原因。除了上位法不支持，还和耕地保护、用途管制及国家垄断建设土地一级市场这三项土地基本制度相冲突。

　　另外，实施操作细则亦缺乏相应的法律规范。加之现有乡村治理结构原本就矛盾重重，农村集体建设用地流转仍多以出租为主，触及产权的转让和抵押难以开展。

　　随着农村集体建设用地流转开展，村集体经济组织内部矛盾随之凸显。一些农村集体建设用地项目转让后，由于用地权属不清等历史遗留问题，村集体和作为受让方的投资者之间容易产生矛盾纠纷。

　　在土地供给一端，集体经济组织往往无法承担交易失败的后果；在需求一端，这种产权不稳定的土地对投资开发者而言则缺乏大的吸引力，一般不会进行持久的高投入。

　　其中的核心问题是集体产权定义模糊，集体所有权行使主体地位屡屡受到集体组织成员的质疑。农村出现了低价发包农村集体资产而引发村民越级上访和个别村民小组罢免“村官”等事件。2011年广东乌坎村事件、揭西上浦村群体性事件即是典型案例。

　　一个月前，广东省公布《广东省农村宅基地管理办法（送审稿）》提出允许农村宅基地可在镇域范围内流转，这被称广东省计划在农村推动集体土地制度改革的新举措。但具体的规定仍相当谨慎，并未突破现有法律的框架。

迂回战术

　　流转试点陷入瓶颈，但土地需求依然旺盛。2008年，国务院表示，同意广东在节约集约用地方面先行先试，即以“三旧改造”等形式利用“存量土地”。广东省政府和国土资源部经协商并报国务院同意，签订了合作共建节约集约用地试点示范省协议。

　　在中央层面的支持下，2009年广东省开始实施“三旧”改造。试点方案在扩大土地管理权限、简化用地报批程序、拓展用地空间、加强农村土地管理、强化市场配置土地资源能力等方面，赋予广东先行先试政策。其中最核心的一点是，虽然要求集体土地转化为国有土地方可流通，但农民仍可以长期享受土地所有权置换的物业分红，以此分享城市化进程中的土地增值收益。

　　2009年，广东省政府颁发《关于推进“三旧”改造促进节约集约用地的若干意见》（下称“78号文”），试点遵守“全面探索、局部试点、封闭运行、结果可控”原则，以广州、深圳、佛山等局部试点推进。

　　三年多来，广东省已完成“三旧”改造项目近3000个，完成改造土地面积超15万亩。其中截至2012年底，广州全市（十区两市）“三旧”改造用地面积539.2平方公里，涉及面积约80.9万亩，局部试点推行效果明显。

　　这归因于 “三旧”改造的土地开发模式。“78号文”明确提出三种改造方式，即政府为主体、原土地使用权人为主体或任意市场主体为主体进行改造。在“三旧”改造项目中，依法被收回原宅基地土地使用权（拆除房屋、注销原房地产权证）或未分配宅基地建房的村（居）民，参与农民公寓分配的，可按照个人自建房相关规定办理房地产权属登记手续。但农民公寓不允许上市交易。

　　也就是说，“三旧”改造的项目并不能够用于搞房地产的开发。刘宪法说：“若非要搞住宅开发，则要通过征地拆迁和招拍挂方式来实现，这就又转到国有这条路子上了，脱离了原来的土地流转轨道。”

　　刘宪法认为，广东“三旧”改造政策，从某种程度上，是集体建设用地入市流转的倒退。“原来着眼于集体建设用地入市流转，推进农村建设土地市场化，但“三旧”改造的做法，则是将集体建设用地转化为国有，在国有市场的盘子里推进，不再是集体建设用地流转。”刘宪法说。

土改关键词

集体土地与国有土地

　　《宪法》以及《土地管理法》规定，城市市区的土地属于国家所有。农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于农民集体所有；宅基地和自留地、自留山，属于农民集体所有。城市的范围在实践中被扩大解释为“城市规划区”“城镇规划圈”等。这一“圈内圈外”的划分构成了对集体所有权最大的剥夺。即随着城市规模的不断扩大，土地一旦被划入城市范畴，必须被征为国有，这也成为历次改革以及政府部门实际工作中一道很难跨越的屏障。

农村集体建设用地

　　即农村非农用地，分为三部分：宅基地；用作自办乡镇企业或以土地入股、联营办企使用的经营性集体建设用地；以及公共设施用地。集体建设用地只有上述极其有限的用途，性质为“自有自用”。只有在企业破产、兼并等情形下，土地使用权才能被出让、转让或者出租用于非农建设。

　　其中，用作村民建房的宅基地是农村集体建设用地的主要部分，占比逾六成。按现行制度，宅基地凭集体经济组织成员权获得，村民对宅基地拥有永久使用权，但无处置权。很多农民把宅基地上盖的房子称为“祖屋”，认为这是他祖祖辈辈传下来的。在农民的观念里，宅院连同宅基地是属于自己的私有财产。

农地

　　是指直接用于农业生产的土地，包括耕地、林地、草地、农田水利用地、养殖水面等。其中，耕地由集体发包给农户，本轮承包期为30年。十七届三中全会则提出“现有土地承包关系要保持稳定并长久不变”。农地可入市以出租、转包、转让等方式流转，但涉及转让，则不可转于集体经济组织以外成员，并且法律上无抵押权。目前对农地改革的探索主要在于如何促进流转、探索流转主体，发展现代农业，以及如何完成承包经营权权能。

征地制度改革

　　《宪法》及《土地管理法》规定，国家为了公共利益的需要，可以依法对土地实行征收或者征用并给予补偿。但对公共利益没有明确界定。同时，城市土地国有的规定使集体土地须经征收才能在城市土地市场上交易。征地改革主要有两方面，一是提高并完善征地补偿标准；二是缩小征地范围。

确权登记

　　是一种物权登记。对象包括集体土地所有权以及集体建设用地（含宅基地）、农地的使用权。要对农村范围内每一宗地的权属、界址、位置、面积、用途等进行调查。明确权属并登记颁证。确权可保障农民财产权利，权属清晰也是市场交易的基础。

　　所有权确至集体，工作相对容易。截至今年5月底，全国农村集体土地所有权登记发证率为97%，全国农村集体土地所有权确权登记发证工作基本完成。宅基地、集体建设用地、农地使用权须确至具体使用人，存在大量历史遗留问题，现实情况复杂，任务艰巨。许多专家表示，目前，农民的土地权利不完整，确权须和赋能配套。