上个世纪80年代末开始，全球突发重大灾害发生的频率和严重程度持续上升。突发重大灾害所导致的经济影响有时候是颠覆性的，对发展中国家的影响更是致命的，2004年9月IVAN飓风对加勒比海岛国格林纳达造成的损失相当于该国年GDP的200%；2011年日本东太平洋海岸地震造成2100-3000亿美元经济损失，同年泰国曼谷洪水造成470亿美元经济损失。我国历来就是一个灾害频发的国家，随着城市化进程的不断加快，人口及财富向超大城市加速集聚，城市所发生的突发重大灾害导致的财产损失、人员伤亡及经济影响都会异常巨大。长期以来，对于突发重大灾害从灾前预防、灾中救助到灾后补偿全部由政府包揽，资金主要依靠财政拨款及社会捐赠，采用的是事后补偿模式，几乎所有的风险都由政府来承担，市场和社会力量运用严重不足。虽然，我国政府具备集中力量应对少数突发重大灾害的能力，但也存在财政负担过重、资源配置效率低、透明不高、容易滋生腐败等诸多局限，从全方位防范和现代化治理的角度来看，适度分散风险，构建政府和市场共同参与、多元化手段并行的风险分担和融资体系，提升重大灾害风险管理水平已十分迫切。
一，完善突发重大灾害风险分担和融资机制十分紧迫
在全球突发重大灾害频发的背景下，提升风险管理能力是世界各国面临的共同问题。2019年底爆发的新型冠状病毒疫情已累计报告确诊74185人，造成2000余人死亡，给人民健康造成重大威胁，同时对我国短期经济增长造成巨大打击，并且直接影响了全球供应链。此次疫情暴露出我国以政府为主体，高度依赖财政资金和行政手段的灾害风险管理体制所面临的挑战。
1，全球突发重大灾害及损失大幅上升
近年来，受全气候变暖、生态环境变化以及人类活动边界不断扩大等诸多因素影响，全球突发重大灾害更加频繁。2019年中国新型冠状病毒、美国流感、澳大利亚大火、东非蝗灾等均导致巨大的人员伤亡和经济损失。据瑞士再保险研究院数据显示，过去10年全球重大自然灾害和人为灾难导致的损失平均值为2200亿美元(扣除通胀因素)，2017年曾达到3500亿美元的高峰。2018年全球发生了304起灾害事件（如图1所示），导致经济损失达1650亿美元，其中保险承担了850亿美元损失，行业年度赔付总额为有史以来排名第四高（如图2所示）。2019年，我国各种自然灾害共造成1.3亿人次受灾，直接经济损失3270.9亿元。
//图1 1970-2018年全球灾害事件数量
资料来源：瑞再研究院
//图2 1970-2018年保险所承担的灾害保险（10亿美元，按2018年价格）
注释：1.飓风安德鲁 2.冬季风暴洛塔 3.世贸中心恐怖袭击 4.飓风伊万、查理、弗朗西斯 5.飓风卡特里娜、丽塔、威尔玛 6.飓风艾克、古斯塔夫 7.日本、新西兰地震、泰国水灾 8.飓风桑迪 9.飓风哈维、艾尔玛、玛利亚 10.营地火灾、台风飞燕
资料来源：瑞再研究院
2，高度依赖政府和财政的救助机制面临越来越大的挑战
高度依赖政府和财政的突发重大灾害救助机制，能利用行政权力迅速调动大量的人力、物力、财力援助受灾地区，并最大限度的实现公平。但是其局限性和面临的挑战也越来越大。首先，资源配置效率较低。面对突发重大灾害，政府采取行动需要层层审批、层层决策甚至多部门联合决策，不敢决策、不作为、矫枉过正等现象均不可避免，带来的管理成本和交易费用直线上升，容易滋生腐败，救助不及时、补偿程度较低等问题较为突出。2019年新型冠状病毒未能及时发现、及时通报、及时隔离、及时救助，给全国带来了无法挽回的巨大损失。其次，财政负担沉重，挤占公共资源。全国救灾支出在总量上呈现不断上升的趋势，2008年汶川大地震中央财政投入100多亿，安排灾害恢复重建基金1000多亿；截至2020年2月14日，应对新型冠状病毒各级财政已安排疫情防控补助资金901.5亿元，其中中央财政安排252.9亿元。在经济下行周期，减税降费、产业扶持补贴、政府投资等已经给各级财政带来巨大压力，突如其来的重大突发灾害频发更会令财政雪上加。最后，政府与市场的边界不清，制约金融机构参与风险分担的积极性。由于政府在救灾体制中处于主导作用，在巨灾损失补偿中，政府与市场的边界不清晰，这也使得巨灾保险等商业性金融难以得到有效发展。
3，突发重大灾害风险分担和融资的金融参与度极低
欧美发达国家构筑了由商业保险、资本市场、非保险金融机构、社会捐赠、政府财政紧密联系、互相配合的重大灾害风险分担和融资保障体系。据瑞士Sigma统计，在美国、西欧等保险渗透率较高的国家，保险赔偿占巨灾直接经济损失的比重达到50%左右，而该比例在亚洲国家不足20%，我国就更低了。2014年，我国才开始在云南、四川、广东、黑龙江、深圳、宁波等部分地区开展巨灾保险试点，巨灾保险投保率仍然较低，覆盖范围也比较有限。此外，由于我国再保险市场不发达，只有8家再保险机构，缺乏巨灾债券、巨灾期货等资本市场工具，进一步限制了巨灾保险产品的开发。
二，发达国家应对突发重大灾害的融资模式
按照时间划分，可将突发重大灾害融资分为灾前融资与灾后融资。灾前融资是指预先安排的灾害风险分担和转移机制，即通过预先安排好的保险、基金等措施将巨灾风险转移出去，一旦发生巨灾损失，可以通过这些机制迅速赔偿。保险、再保险、巨灾债券等都是典型的灾前融资机制。灾后融资是指临时的应急机制，包括紧急财政拨款、改变预算用途、特别税收等。在发达国家，灾前融资以金融市场的保险、再保险、巨灾债券、指数保险、巨灾彩票、或有信用等工具为主；发展中国家，多以政府救助、捐赠、国际援助和国际信贷为主。
1，美国：强制推行保险计划，政府承担部分再保险人角色，形成多层次风险分担体系
美国构建了突发重大灾害的多层次风险分担体系，通过强制性保险计划在保险市场上分散部分风险，联邦政府承担部分再保险人角色，必要时可以通过联邦政府财政支持进行融资，甚至还利用巨灾债券、巨灾期权、巨灾互换等工具通过资本市场分散风险。美国联邦政府及各州政府推出的巨灾保险计划包括国家洪水保险计划（NFIP）、联邦农作物保险计划（NPCI）、人为巨灾保险计划等，并通过诸如《全国洪水保险法》等法规要求国家认定的洪水区域社区必须参加保险，参加各类保险计划的保险机构可以享受免税、税前提取准备金等政策优惠，政府给予投保人保费补贴，并将是否参加巨灾保险计划作为享受其他优惠政策的前提。政府推出的巨灾保险计划由商业保险公司运作，比如参加洪水保险计划的私营保险公司销售洪水险，并将销售的保单全部转给政府，按保单数量获取佣金并由其在保险费收入的范围内先行赔付，当洪水保险的赔付款和费用支出超过其保费收入时，联邦政府对保费收入和实际支出进行补助，政府充当再保险人角色，但不收取保费。从美国联邦政府与州政府的责任分担来看，如果灾害事件超出州以及地方政府的应对能力，州长可以要求总体宣布它为重大灾难或紧急事件，就会动用联邦资源投入救灾，一般联邦投入占救灾资金总投入的75%以上。
2，日本：半政府主导+官民一体巨灾保险体系
日本是地震、海啸、台风等重大灾害多发的国家，“昭和三大台风”促进了巨灾保险制度的飞跃发展，商业保险公司逐步将自然灾害纳入承保责任范围。1966年《地震保险法》和《地震再保险特别会计法》颁布，官民一体的地震保险制度初步确立。企业财产地震保险按照一般商业保险运作，家庭财产保险由日本再保险株式会社（简称JER，由商业保险公司按市场份额出资成立）、商业保险公司、政府共同承担，以“不盈利不强制”为原则，政府与保险公司对家庭财产进行比例赔偿。商业保险公司通过火灾保险附加险的方式向居民销售地震保险，然后将承保的地震保险业务全额分保给JER，JER将风险一部分回分给商业保险公司，另一部分转分给政府，最后一部分自留，形成“两级三方”风险分摊模式。
3，法国：高度依靠保险市场力量，国有再保险机构提供风险屏障
法国保险市场非常发达，保险普及率很高，财产保险的投保率接近100%。法国在巨灾保险方面的立法不多，政府不直接干预巨灾风险的管理，而主要依靠发达的再保险市场来管理巨灾风险。1982年通过的《法国自然灾害保险补偿体系》，确立了以保险公司必须承保巨灾风险、业主自愿选择参与巨灾保险、政府作为最后再保险人为商业保险公司承担最终风险等为原则的巨灾保险体系。法国中央信托再保险公司作为法国的国有再保险机构，成为法国商业保险公司的第一道屏障，当巨灾风险过大致使其无力承保时，国家财政承担超额部分。
三，构建政府和市场共同参与、多元化手段并行融资体系的建议
1，理清政府对突发重大灾害的救助责任边界
突发重大灾害具有不可预见性，导致的财产损失和生命伤亡巨大等特点，存在市场失灵，因此单纯依靠政府或单纯依靠市场都不是合理的选择。高度依赖政府的模式，导致居民对政府的高度依赖，一旦政府做的不到位就会引发社会不满。因此，要引入市场力量，发挥政府和市场在各自领域的特长，根据中央和地方政府的财政能力以及风险转移成本将部分风险转移给市场，通过政府力量和市场力量的有效配合更好地应对突发重大灾害。
一是按照效用原则划定政府风险承担边界。尽量发挥居民、金融机构、政府和社会等不同组织最大效用，按灾害风险年发生概率和损失程度分层确定风险转移的形式及规模。可以参考世界银行对灾害的分类标准和发生概率情况，划定居民、保险、再保险、资本市场及政府和社会承担的风险（如图3所示）。根据世界各国的做法，政府需要扮演最后再保险商的角色，通过财政或其他方式筹集资金，同时引导居民对灾害保险的正确需求，提高保险机构及资本市场的积极性，减少政府救助的经济负担，减少机会成本。
//图3 不同主体承担突发重大灾害的风险边界
参考资料：wordbank(2009)
二是立足各自职能并加强合作。灾前，政府要在应对突发重大灾害立法、制定灾害金融支持政策、加强灾害预防教育、灾害金融产品推广等方面发挥积极作用；市场要发挥技术、服务资源和管理优势，做好金融产品设计、推广。灾中，政府要提供临时性的、短期的救助，以使受灾居民获得保险赔付；市场要成为应急机制运转的有效组织部分，比如利用保险机构的网络发达、快速勘察等优势参与救灾物资配置等，几百万训练有素的保险从业大军可以作为志愿者。灾后，政府与市场加强合作，撬动社会资本加快灾后重建和经济社会秩序的恢复。
2，尽快推出突发重大灾害保险基金
一是成立中央突发重大灾害保险基金。借鉴日本模式，设立由中央财政资金、再保险公司共同参与的中央突发重大灾害保险基金，承担“最后再保险人”角色，接受地震巨灾险、农业巨灾险等重点巨灾保险的再保险，对再保险公司超额赔偿部分给予兜底，作为巨灾债券发起人在境内外资本市场融资。
二是支持设立地方突发重大灾害预防基金。支持地震、台风、洪水等自然灾害频发的省份、人口密集的超大城市设立地方突发重大灾害预防基金，中央财政资金给予部分支持，其功能主要是防灾防损的融资支持（提供低息贷款或贷款贴息补贴等），提供保费补贴，开展防灾教育等。
3，大力支持突发重大灾害金融产品创新
一是鼓励保险机构推出重大灾害保险产品。总结深圳、宁波、四川等巨灾保险试点地区的成熟经验，加快向全国推广，对保险机构推出的重大灾害保险产品给予免税、提高未到期责任准备金税前抵扣比例，对个人和中小微企业购买突发重大灾害保险给予补贴，在地震、台风、洪水等多发区域可以探索作为附加险强制投保。要将突发重大灾害保险视为准公共产品，与一般商业保险相区别，不以盈利为目的。
二是加快推出巨灾债券等资本市场工具。2003—2005年，美国因承保巨灾导致偿付能力不足破产的财产保险公司占破产保险公司的比例达到62.8%，而1969—2005年该比例是38.2%①。这说明保险市场不足以分散巨灾风险，需要利用规模更大的资本市场。一方面，发挥香港再保险市场发达和连接国际资本的优势，鼓励内地再保险公司在香港市场发行巨灾债券；另一方面，在上交所或深交所试点推出巨灾债券，通过“债券通”等渠道鼓励境外合格投资者购买。
三是鼓励设立再保险机构。我国内地目前只有11家再保险公司，其中5家法人机构，6家外资分公司，再保险市场发展严重不足，国际化水平非常低，无法在全球范围内分散风险，这也限制了巨灾保险的发展。因此，要进一步降低香港、英国、瑞士等国家和地区老牌再保险机构在内地设立再保险机构的限制条件，甚至可以给予更优惠的条件，以此带动国内再保险市场发展。
四加强与国际组织的金融合作。世界银行已构建了巨灾紧急重建贷款、保险支持债券、主权预算保险等相对成熟的巨灾金融产品，并与土耳其等国家联合开发地震保险、财产巨灾保险、农业巨灾保险和专业指数再保险等产品。我国政府、金融机构对要加强与世界银行等国际金融组织的合作，争取资金支持，利用其较为成熟的经验和技术，尽快开发应对地震、台风、洪水、传染病等突发重大灾害的金融产品。
①A.M. Best: P/C Impairments Hit Near-Term Lows Despite Surging Hurricane Activity, Special Report, Nov. 2005,
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