国务院下放用地审批权：疫情后的短期刺激与用地制度的长效改革

3月12日，国务院印发了《关于授权和委托用地审批权的决定（国发（2020）4号）》（以下简称《决定》），一是将国务院可以授权的“永久基本农田以外的农用地转为建设用地审批事项授权给各省、自治区、直辖市人民政府批准”；二是“试点将永久基本农田转为建设用地和国务院批准土地征收审批事项委托给部分省、自治区、直辖市人民政府批准”。《决定》发布后，引起了社会的强烈关注，因为政策出台恰逢新冠疫情期间，有人认为国家是不是要增加建设用地供给规模来刺激经济，有人则担心耕地保护和粮食安全问题。

笔者认为从《决定》出台的时机来看，确实释放了国家要促进经济增长的信号；但从政策的实际效果看，并不会对建设用地的总供给规模产生明显影响，主要影响在建设用地的区域分布优化和审批效率提高等方面，也预示了我国用地管理将由刚性审批向柔性指导方向的转变，土地改革的重点可能将聚焦在对省级政府的权力下放和大中城市的土地利用方面。

一，审批权下放后，占用“永久基本农田”一样很难

《决定》将“永久基本农田转为建设用地”的事项，试点由国务院委托给了8个省、市，这并不意味着要对相应省、市的永久基本农田保护有所放松，增加其建设用地规模。2018年时，我国已经划定了大约15.5亿亩的永久基本农田，想要占用永久基本农田进行建设非常难。

我国实行土地用途管制和基本农田保护的基本制度。从1998年《土地管理法》修订后，就明确提出“国家实行土地用途管制制度”和“我国实行基本农田保护制度”；2004年《土地管理法》修正后，沿用了同样的规定；2019年《土地管理法》修正后，将“基本农田”修改为“永久基本农田”。

永久基本农田要求实现上图定界。与基本农田相比，永久基本农田不仅有规模指标，而且还要有空间四至，并纳入到国家永久基本农田数据库。卫星影像和遥感技术使土地执法监督的时间频率和空间精度得到加强，一旦出现违规占用的疑似图斑，土地执法监督会马上进行现场核实、并采取措施。非法占用5亩以上的永久基本农田即可判刑。

占用基本农田有明确的条件。我国的《土地管理法》对占用永久基本农田进行非农建设项目有明确的规定。国家能源、交通、水利、军事设施等重点建设项目确实难以避让永久基本农田的，才可以由国务院批准进行农转用或者土地征收。现在，占用永久基本农田的审批权虽然委托给了试点的省、市政府，但是《土地管理法》规定的占用永久基本农田建设的条件并没有变化。

我国设置了跨区域土地督察机构。从避免和防止土地督察机构可能被同化出发，一是机构实行跨区域设立，二是规定工作人员需要定期交流。全国共设立了北京局、沈阳局、上海局、南京局、济南局、广州局、武汉局、成都局、西安局等九个国家自然资源督察局。一个自然资源督察局负责几个省、区、市的用地情况督察，如北京局就负责北京、天津、河北、山西和内蒙的土地督察。

占用农地进行建设有指标管理。要占用永久基本农田和其他农用地，需要有建设用地指标、补充耕地指标；新增建设用地指标来自土地利用的年度计划，补充耕地指标则按照占补平衡、占优补优的原则来自复垦得到的农用地。在审批权下放后，土地利用的年度计划没变，新增建设用地和耕地的规模不会有明显的变化。

二，审批权下放后，对经济恢复确实存在利好

《决定》出台恰逢新冠疫情即将结束、经济亟需恢复之时，此时出台用地制度改革的政策确实会对经济恢复存在利好作用。

我国土地利用总体规划实行分级审批。国务院负责审批省、自治区、直辖市的土地利用总体规划；国务院负责审批的还有省、自治区人民政府所在地的市、人口在100万以上的城市以及国务院制定城市的土地利用总体规划。根据土地利用总体规划，由批准土地利用总体规划的政府审批土地利用年度计划，根据年度计划进行当年的农转用。

省、自治区、直辖市人民政府获得的是大中城市的用地审批权。《决定》将国务院审批的农转用审批权授权给了省、自治区和直辖市人民政府，其实授权的是100万人以上人口的城市的农转用审批权。这意味着，大中城市的用地审批效率将大大提高。

将提高试点省、市的基础设施和重点项目的审批效率。《决定》将永久基本农田、基本农田以外的耕地超过三十五公顷的，其他土地超过七十公顷的由国务院审批的事项，委托给北京、天津、上海等8个省市。这意味着，占用耕地超过525亩、占用其他土地超过1050亩，或者建设过程占用部分永久基本农田的项目，在试点省、市就可以完成审批。无疑将会大大提高大型项目、线性工程的审批效率，缩短建设的时间。

试点选择了我国重点的城市群。选取的试点省市主要分布在京津冀（北京、天津）、长三角（上海、浙江、江苏、安徽）、粤港澳大湾区（广东），这里是我国经济最为发达的三个地区，城市密度也最高。在这些地区获取建设大型项目的用地难度也大，建设连通城市间的线性工程（轨道交通、高速路、各种管线等）的需求也大。因此，试点的8个省市，将有助于我国大都市圈的建设和发展。

三，审批权下放后，需要注意以下问题

《决定》指出审批权下放要“放得下、接得住、管得好”，各省、自治区和直辖市人民政府不得将承接的用地审批权进一步授权或委托。这些权力只是授权给了省、自治区和直辖市人民政府，而不予许再向下授权；要求省、自治区和直辖市的人民政府用好这些权力。

补充耕地如何达到相应的品质与耕作条件。永久基本农田都是耕作条件最好的耕地。而一旦永久基本农田被占用，必须保证补充的耕地在土地品质、耕作条件等方面达到相应的水平。现实中，很多补充耕地虽然土地品质达到了要求，但远离村庄，耕作条件差，很容易出现撂荒，最终不能达到政策最初设计的目的。

大规模征地可能引发的社会问题。8个试点省市被授予了征地审批权。在征地难度越来越大的大背景下，一次性征地超过500亩、1000亩，也很容易引起严重的社会问题。而且，8个试点省市经济发达，土地价值已经被市场放大，也需要妥善处理征地中的问题。

四，期待土地制度的后续改革

用地审批和管理权限下放的改革，在当前疫情即将结束、经济亟需恢复之时，确实释放出了中央政府推进经济增长、发挥经济活跃地区增长潜力的积极信号；正如《决定》所提到的，这是土地管理的“放管服”改革。我们认为这是土地管理制度改革的一小步，接下来还会有更多的权力下放，国家土地管理制度将从刚性审批转向柔性指导。此次改革也传递出两个方面的具体信号：

一是，省级政府将被赋予更多用地权力。党的十九大报告明确提出，要完成生态红线、永久基本农田、城镇开发边界三条控制线的划定。自然资源部在《关于在国土空间规划中统筹划定落实三条控制线的指导意见》的新闻发布会上，表示到2020年底将完成三条控制线的划定和落地，并纳入全国统一、多规合一的国土空间基础信息平台，形成一张地图，实行严格管控。在这样的情况下，大量审批权集中在中央，不如授权给省级政府，由省级政府在三条线允许的范围内，使建设用地的供给更符合地方发展特点，比如建设项目的用地进度经常和供给计划不匹配，适度的弹性更有利于土地利用。

二是，城市化高度发达地区的用地功能调整。审批权下放集中在大中城市和大都市密集区域，城市化高度发达地区承载了更多的人口、产业，有更高的地均产出；保护永久基本农田的出发点是我国的粮食安全，目前，城市化高度发达地区的一些永久基本农田其实发挥的是生态用地的功能。控制城市建设用地规模的基本出发点可能从保护永久基本农田向保护生态用地的方向转变。