由于“一国两制”的特殊性，以制度创新推动要素自由流动、深化政府间合作、促进经济产业合作发展，成为推进粤港澳大湾区建设的关键。本文系统梳理了国家层面支持下，穗港两地在推动赛马产业合作过程中，在政府合作机制、要素通关、“无疫区”管理、专业人士跨境执业、外籍人员签证等方面探索形成的十二条制度创新，并结合穗港赛马产业未来发展需求提出制度创新改进建议。穗港赛马产业合作的制度创新，具有重要学术研究价值，对港澳与内地其他领域的合作具有借鉴价值。
一、引言
粤港澳大湾区具有“一个国家、两种制度、三个关税区、三种货币”的制度特殊性，这是其与国际一流湾区和国内京津冀、长三角等重大区域的最大不同。因此，制度创新在粤港澳大湾区建设中起着关键作用，对要素流动、产业合作、创新协同、生态治理等区域合作领域均有重要影响。
习近平总书记在2018年11月12日会见香港、澳门各界庆祝国家改革开放40周年访问团时发表重要讲话，指出大湾区建设“要在‘一国两制’方针和基本法框架内，发挥粤港澳综合优势，创新体制机制，促进要素流通”，点明了建设好大湾区，关键在制度创新。
制度创新对经济发展具有关键性作用，特别是在粤港澳大湾区背景下，制度创新是促进要素自由流动、提高竞争力的关键手段，对区域合作发展和区域经济的引领具有重要意义。新制度经济学认为，制度创新决定着区域经济合作与发展的激励结构、决策结构、信息结构及其运作方式，从而决定着区域经济变化的走向是增长、停滞还是衰退。从湾区演进发展规律看，要素自由流通是打造世界一流湾区的重要基础和条件。要素流通管制的必要性和要素自由流通的重要性，构成政策张力，这是粤港澳大湾区建设需要面对的问题。
在未来粤港澳区域一体化发展的过程中，制度创新将成为主要动力和引擎。从区域产业合作层面来看，大湾区城市政府之间推动的制度创新，有利于人员、物资、资金、数据、信息、技术等要素流动，从而能够发挥各自禀赋和优势，在区域内部构建较为完整、资源配置效率更高的产业链，促进区域经济高质量发展。穗港赛马产业合作是大湾区背景下以制度创新促进要素跨境流动、形成产业合作的典型案例。
2019年2月发布的《粤港澳大湾区发展规划纲要》（以下简称《大湾区纲要》）提出，推进马匹运动及相关产业发展，加强香港与内地在马匹、饲草饲料、兽药、生物制品等进出境检验检 疫和通关等方面的合作。为落实《大湾区纲要》，穗港两地在国家支持下，以2018年8月香港赛马会从化马场运营为基础，在政府合作机制、通关、“无疫区”管理、专业人士跨境执业等方面持续创新制度和政策，开创了香港与内地产业合作的新模式新路径，对粤港澳大湾区背景下港澳与内地其他领域的合作有启示和借鉴意义，具有重要的学术研究价值和应用研究价值。
二、穗港赛马产业合作概况
穗港赛马产业合作源于2010年广州亚运会。为支持亚运会赛马项目，广州从化兴建了马术项目场地和全国首个获得世界动物组织和欧盟认证的无规定马属动物疫病区（马病无疫区）。在此基础上，2018年8月，香港赛马会从化马场开幕运营，成为内地首个达到世界级标准的马场和纯种马训练中心。之后，穗港两地不断深化合作，并于2020年7月提出构建“穗港赛马产业经济圈”，持续推进国际马匹交易中心等重大项目建设。2022年1月，从化区印发实施《广州市从化区马产业发展规划（2021—2035年）》，提出在 2025年实现从化马场举办常规性国际标准赛马比赛等重要目标，将从化建设成为粤港澳大湾区现代马产业融合发展示范区、全国现代马产业综合发展先行区和国际马产业创新引领发展区，为穗港赛马产业合作描绘了发展蓝图。穗港赛马产业合作大致经历了以下三个阶段。
//香港赛马会从化马场
（一）从亚运会马术场地到香港赛马会从化马场
自上世纪70年代起，香港的马匹一直安置于沙田马场并在该地接受训练。随着赛马产业发展的需要，近20多年来，香港赛马会一直在寻找合适的土地以辅助沙田马场的马匹训练运作，以实现真正地完成上游、中游、下游的马产业链目标。2010年11月，第16届亚运会的马术比赛在广州成功举办，借助举办亚运会马术比赛的契机，广州从化建成了全国首个获得世界动物组织和欧盟认证的无马疫区，也成为内地唯一能举办大型国际速度马术比赛的地区。为充分利用好从化无马疫区并活化持续利用亚运遗产，广州市政府引入香港赛马会，成立广州香港马会赛马训练有限公司，对从化马场进行赛后利用改造。2012年，原从化马场升级改造为“香港赛马会从化马场”项目开始动工。2018年8月，香港赛马会从化马场建成运营，成为目前内地规模最大、标准最高、功能最完善的国际马场类综合体。2019年3月，香港赛马会从化马场成功举办首场纯演示性速度马术比赛。
随着从化“无疫区”建设与管理的不断完善，以及在农村农业部、海关总署、广州海关等部门大力支持下，香港赛马会的马匹及兽药、饲料、器械等物资进出口和跨境运输已经形成较为成熟的机制。从化马场成为香港赛马会两地运营的重要支撑，马匹在从化马场得到常规养护和训练。除了亚运会已经建成相应的场地设施及“无疫区”等基础条件，香港赛马会选择从化马场作为穗港赛马产业合作基地，主要考虑到从化马场具有以下几方面优势：
一是满足一定的技术条件。从化马场是内地首个拥有50多项专利的大型项目，中国内地唯一的大型国际认可无规定马属动物疫病区，填补了内地在国际标准马场建设等方面的空白。
二是自然环境优越。从化区自然资源丰富、生态环境优美，素有“中国温泉之都”“北回归线上的明珠”“广州后花园”的美称，先后获得“省文明城市”“省教育强市”“省林业生态县”“全国农村中医工作先进市”“中国文化生态旅游示范地”“中国最佳旅游度假胜地”“中国优秀生态旅游城市”“广东省国民旅游休闲计划示范市”“广东省全域旅游示范区”等荣誉称号；生态旅游资源丰富，拥有100多个湖泊水库，180多万亩青山，森林覆盖率达 69.1%，有2个国家级森林公园、10座千米以上高峰。此外，从化还拥有丰富的乡村休闲与人文景点，包括溪头村、阿婆六村、莲麻村、国家重点文物保护单位广裕祠、省级重点文化保护单位五岳殿、新石器时代的吕田狮象岩人居遗迹、明朝时期的众多古村落文物古迹、世界最高的北回归线标志塔等。
三是区位优势明显。从化区地处广东省中部、广州市东北面，是珠三角到粤北山区的过渡带。从化区临近白云机场，105国道、京珠高速、街北高速纵横贯穿大平镇，交通十分便利。四是经济发展空间及腹地较大。“十二五”期间，从化区旅游业每年均以10%~30%的增幅平稳快速增长。“十三五”期间，从化区旅游继续稳步增长。2019 年，全年接待游客2212.43万人次，旅游收入 97.88亿元，分别增长3.7%和5.1%，旅游综合竞争力连续九年位居全省县（市、区）第一。2020年，尽管旅游业受疫情影响较大，从化全年接待游客仍达到1421.51万人次，旅游收入达 50.95亿元。从化区具有广阔的旅游休闲与运动市场。根据第七次全国人口普查，截至2022年底，广州市常住人口1873.41万人（从化区户籍人口65.98万人，常住人口73.97万人)，而且毗邻广州的珠三角的流动人口更多，消费需求大，客源充足。随着广州和周边城市的快速发展，尤其是新会展中心、新机场和高速公路网等基础设施的完善以及人们生态意识的觉醒，市民生活水平的提高，对乡村旅游的需求将不断增长，假日经济和都市人健康消费需求快速增长。
（二）从马匹养护和训练到“穗港赛马产业经济圈”
一是出台《广州市构建穗港赛马产业经济圈的指导意见》。为依托从化“无疫区”和香港赛马会从化马场，规划打造穗港赛马产业功能区，构建穗港赛马产业经济圈，广州市开展了关于构建穗港赛马产业经济圈的研究工作。2019年2月，《粤港澳大湾区发展规划纲要》正式印发并明确提出“推进马匹运动及相关产业发展，加强香港与内地在马匹、饲草饲料、兽药、生物制品等进出境检验检疫和通关等方面的合作”。为贯彻落实《大湾区纲要》提出的有关要求，广州市在前期研究基础上制定了《广州市构建穗港赛马产业经济圈的指导意见》(以下简称《指导意见》)，于2020年7月正式印发实施。《指导意见》在顶层设计上明确了与香港赛马产业合作的思路、目标及产业布局、主要工作，在赛马产业发展总体空间格局上提出打造重点发展区、协调发展区和全面发展区，以及在从化马场引入国际赛马赛事，形成养马+训马+赛马三轮驱动、互为支撑的发展模式，并推动与文旅、教育培育、会展产业等融合发展，打造穗港赛马全产业链。
二是建立穗港赛马产业经济圈工作实施机制。为加强构建穗港赛马产业经济圈工作的领导和协调，《指导意见》出台后，广州市于2021年1月组建了“广州市构建穗港赛马产业经济圈领导小组”（以下简称领导小组），领导小组办公室设在广州市发改委，负责领导小组的日常工作。领导小组下设的工作协调小组设在市体育局，负责对接协调需国家、省有关部门支持广州市赛马产业发展的事项。为推动马产业发展，从化区政府也成立了马产业工作领导小组以及办公室，从而强化了穗港赛马产业经济圈工作的实施机制。
三是签署穗港赛马产业合作协议。2021年5月 14日，粤港合作联席会议第二十二次会议以视频连线方式举行。粤港双方签署了《粤港马产业发展合作协议》《广东省体育局与香港赛马会大湾区体育项目合作补充备忘录》等文件。同时，在时任香港特区行政长官、广东省省长、香港赛马会主席等的见证下，广州市人民政府和香港赛马会双方签署了《广州市人民政府香港赛马会关于共同促进穗港赛马产业发展的框架合作协议》（以下称《穗港赛马产业合作协议》），明确了合作原则、合作目标、合作内容等，为今后穗港双方共同推进赛马产业发展打下了坚实基础。
（三）大湾区涉外法治国际传播有助于“一国两制”方针理念在海外社会的宣传推广
广州市政府及香港赛马会双方认为，通过充分利用香港赛马会在赛马领域的国际影响力和经验及从化马场的世界级设施，发挥广州的高端产业要素和内地首个无规定马属动物疫病区的发展空间等优势，可在广州建立一个商业上可行并可持续的国际级赛马体系，从而提升从化马场的地位，促使从化马场成为“穗港赛马产业经济圈”核心，并为国家国际级赛马提供策略平台。
为达成这一目标，未来将构建穗港马产业全产业链，将国际马匹交易中心等项目纳入近期重点实施项目库，加快研究谋划马术和育马及马匹训练等涉马产业发展，探索赛马产业与旅游观光和大型赛事的融合，推动粤港两地联手打造“穗港赛马产业经济圈”。中国马术协会速度赛马委员会也将制定并优化中国速度赛马运动的发展规划、政策制度和体系，创新速度赛马赛事体系，整合各地区赛马赛事资源，形成空间共存、时序协同的全国性赛马、赛事体系，培育一批传统的、规范的成熟赛事品牌。
此外，2022年1月，广州从化区印发实施《广州市从化区马产业发展规划（2021—2035 年）》，规划布局“一轴、三区、三基地”空间结构，目标是到2025年，“马产业+文化+旅游+科教+康养+公益”产业融合格局初步形成，马产业发展的经济、社会、生态效应初步显现，建设国际马匹交易中心、马术运动公园等8个重点项目，推动马产业成为从化区经济发展新引擎。为致力于打造具有全球影响力的国际级赛马产业策略平台，广州市政府、从化区政府及香港赛马会正积极落实顶层设计，稳步推进重大项目建设，为实现2025年从化马场举办常规性国际标准赛马比赛、穗港共同拓展赛马产业经济圈做好准备。
一是香港赛马会从化马场二期项目。建设内容主要包括极具标志性的大看台、从化马场第二条公众连接路、员工酒店和双层马厩等。目前，赛事主看台正在进行主体结构施工。双层马厩及配套设施于2021年12月开工；员工酒店及配套停车场于2022年5月开工。
二是广州从化国际赛马发展中心项目。意向选址吕田镇南部的安山村，主要用于国外赛马马匹通过国内口岸进入从化无马疫区检疫隔离，同时开展训练。目前已完成项目地块报批、结案手续，正在抓紧推进地块出让工作。
三是从化“无疫区”隔离场项目。为做好无疫区的管理和维护，从化需按规定建设永久性检疫隔离设施和训练设施等。目前该项目由从化区农业农村局牵头，已完成项目招投标工作并开工建设。
四是从化马场第二条公众连接路及周边道路连接线工程项目已经联合评审并办理立项手续，已签订项目执行协议，正在开展占地补偿、工程招标等开工前期准备工作。
五是启动举办“广州国际马术周暨穗港马产业嘉年华”活动前期策划工作。2021年3月，国家体育总局有关领导考察香港赛马会从化马场，充分肯定从化马场建设运营和广州马产业发展。此外，国家体育总局优秀干部挂任市体育局副局长，负责指导广州赛马产业、马术竞技及赛事、国家马术队训练基地规划建设等相关工作。加强与中国马术协会、省体育局沟通协调，就广州举办速度赛马赛事达成初步共识，并启动举办“广州国际马术周暨穗港马产业嘉年华”活动的前期策划工作。
可以预见，到2025年，随着从化马场常规性国际标准赛马比赛的举办，穗港赛马产业合作将进入一个全新阶段，开创粤港澳合作新局面。
//香港赛马会沙田马场
三、穗港赛马产业合作的制度创新
从穗港赛马产业合作的过程中可以清晰看到，政府层面的制度创新对产业演化过程至关重要，政府的支持和保障有助于推动产业的发展。特别是在粤港澳大湾区建设背景下，香港与内地要素跨境流动仍存在相当多的管制措施，只有通过制度创新促进要素跨境流动，产业合作才能有所突破。穗港赛马产业合作的制度创新包括政府合作机制、通关制度、“无疫区”管理制度、专业人士跨境执业制度、外籍人员签证及配套服务制度等五个方面的12条制度创新。
（一）政府合作机制创新
一是在粤港合作联席会议机制下设立“专责小组”。2021年5月，广东省与香港特别行政区政府签署了《粤港马产业发展合作协议》，正式宣布在粤港合作联席会议的机制下，设立粤港马产业合作专责小组。同月，香港赛马会与广州市政府也签订了《关于共同促进穗港赛马产业发展的框架合作协议》，协议明确双方将积极参与大湾区马产业发展，以期粤港两地共同建设穗港赛马产业经济圈。该协议内容及合作机制可于短期内为香港赛马及从化带来显著效益：马会在从化扩建马房期间，同时可于沙田进行翻新工程，以增加马匹整体数目。同时，两地高层级的合作协议也旨在通过充分利用马会的国际地位以及从化马场的世界级设施，在广州建立可持续的国际级赛马体系，从而提升从化马场的定位，并促进马产业链在区域内的全面发展。粤港合作联席会议机制有利于加强粤港合作，促进政策措施的制定，其下设立的粤港马产业合作专责小组也有利于在高层级合作机制下对大湾区的马产业协同合作发展进行统筹规划，从宏观角度促进两地马产业相关企业、机构、人员的交流对话，同时还可以有针对性地解决马产业发展过程中出现的问题和矛盾，发挥其“专责”作用。
二是组建市区两级“领导小组”。在粤港马产业合作专责小组统筹和指导下，广州市发改委谋划建设“构建穗港赛马产业经济圈”，推动组建了“广州市穗港赛马产业经济圈领导小组”，小组组长由常务副市长担任，副组长由分管体育的副市长担任。领导小组成立后，每年广州市发改委会同成员单位共同研究制订年度工作计划，明确单位分工，厘清部门责任。高级别专业领导小组的设立有利于在大力推动粤港马产业合作的前提下整合两地资源、统筹各部门工作、谋划长期发展、协调推进项目建设，从而促使从化马场成为穗港赛马产业经济圈的发展核心。这样的跨部门、跨层级、跨地区、跨领域的协调合作能够体现粤港澳大湾区在发展马产业方面的制度自信；与此同时，高层级的合作机制也有利于高效、加速推进穗港马产业的互联互信和沟通合作。此外，为推动马产业发展，广州市从化区政府也成立了马产业工作领导小组，负责统筹从化区马产业发展，研究制定全区马产业规划和工作方案等，协调马产业各项工作。这样，市区两级协同联动，有利于穗港马产业发展各项工作的统筹协调、整体推进与督促落实。
（二）通关制度创新
从化马场自2018年8月启动以来，已有超过1.8 万匹马匹在香港和从化无疫区往返，运输马匹总价值46.1亿美元（见表2）。新冠疫情于2020年突然爆发，广东省收紧了口岸管制，跨境运输马匹受到一定程度的影响，2021年香港赛马会累计押运马匹车队988车次、马匹5835匹。
在相关部门大力支持和政策制度创新下，兽药、饲料、器械等物资的通关便利性也大为提升。
一是实施马匹“一次审批、多次往返”登记备案制度。内地与香港于2013年签订《广州亚运马术场赛后利用项目马匹检疫的合作协议》，奠定了“一次审批，多次往返”的检疫审批安排之基础。在此安排下，广州海关创新通关审批制度，对香港赛马会全部马匹实施备案管理，结合马匹跨境运输通关检疫体系，以马匹个体为单位给予进境许可，使其在许可证有效期内可不受次数限制往返穗港两地马场，马匹毋须检疫，由从化一抵达香港便可进行比赛，开创了大湾区跨境运输的新模式。此外，广州海关增设和调整马属动物运输生物安全口岸与通道，实现并不断优化香港赛马会赛马“穗港自由行”，为赛马更便捷通关提供先决条件，实现区域安全和发展双赢。
二是实施粤港马匹检验检疫结果互认制度。“一次审批、多次往返”除了建基于从化马场的生物安全措施、全封闭管理、当局对于马匹运送的监控，也有赖两地的检验检疫要求。广州海关联合香港渔护署，共同实施穗港赛马检疫监管“一互认三统一”(互认检测结果、统一检测项目、统一抽样时间、统一检测方法)机制，制定《2022年度香港赛马会往返粤港马匹疫病监测计划》，建立马匹疫病“统一检验标准”和检测结果采信机制。2021年香港赛马往来穗港达5835匹次，平均每周调动110余匹，较2019年大幅增加三成。在此基础上，创新香港赛马会马匹通关检疫监管，对进出境马匹实施“进口直通、出口直放”，与香港渔护署每年联合开展往返粤港马匹疫病监测和技术交流，保障穗港马产业的核心业务安全。与香港渔护署相关实验室联合开展马病实验室比对试验和技术交流，开展非洲马瘟等三项对比试验，提升马病检测能力。
三是实施物资“一般审批＋特许审批”检疫许可制度。广州海关支持香港赛马会从化马场自用饲料饲草进口，持续推行“一般审批＋特许审批”的检疫许可制度，并提供了查验后移和饲料安全风险监控项目“先入场、后检测”等便利化措施。同时，在农业农村部、海关总署等部门的大力支持和积极审批下，香港赛马会可以直接进口香港批准使用的兽药、兽医器械、营养饲料添加剂、饲料及饲草等，专供从化马场的赛马使用。
四是实施“智慧海关”通关和监管模式。一方面，在“智慧海关”模式下实施马匹“暂时进口、全时隔离”检疫审批和隔离检疫。广州海关积极探索创新跨境赛马“一体化”通关检疫监管模式，为保障赛马便捷通关，创新实施马匹“暂时进口、全时隔离”的检疫审批和隔离检疫措施，并通过检疫监管的“前推后移”实现了“进口直通、出口直放”。广州海关创新“大数据”运用和智能监管手段，与香港赛马会共同研发了“粤港澳大湾区赛马跨境通关检疫监管系统”。该智慧系统可实现对香港赛马会备案马匹健康状况和生物安全等统一评估，并能实时跟踪马匹往返香港沙田马场和广州从化马场的运输全过程，做到24小时“随到随验”。一方面，使用全天候智能化马匹疫病监测系统。广州海关依托监管场所视频监控系统，实现对主要功能区的全天候监控。与香港渔护署联合开展了年度马匹疫病监测，定期监测调查从化马场及周边的有害生物，从而全力保障从化马场生物安全和马匹跨境运输安全。这种高科技、创新型的马匹跨境移动监管模式获得了世界动物卫生组织（WOAH）、国际赛马组织联盟专家、相关国家和地区赛马组织及协会的充分肯定和高度赞赏，体现了粤港马产业为全面衔接国际规则、打造国际一流马场作出的努力和创新。
五是广州海关在从化马场设立专职办事处。广州海关创新体制机制，率先在从化马场设立专职办事处（副处级），这是目前国内唯一一个专门为一个特定区域设立的海关专职办事处。广州海关从化马场专职办事处严格实施“三道防线”生物安全管控，严格马匹、饲料饲草等监管，组织开展外来有害生物监测、病媒生物监测，强化“无疫区”核心区域安全，为“无疫区”管理和马匹跨境运输提供了重要保障。
（三）“无疫区”管理制度创新
一是建立符合国际规则标准的“无疫区”。无疫区是当前世界动物卫生组织（WOAH）向各国推介的一种先进的动物卫生管理方案，可有效控制或消灭多种动物疫病。从化“无疫区”的建立，成为我国境内首个无规定马属动物疫病区，也是内地首个长期维护的无疫区，获得包括欧盟等在内的国际认可。“无疫区”的建立，得到了农业农村部、海关总署的大力支持，以及广东省、广州市、从化区、香港特区政府的渔农自然护理署的通力合作。从化无疫区的落成和运行，充分体现了香港特区和内地发挥各自优势、打破制度局限，在共同努力下取得了丰硕的成果，主要的制度亮点有以下五个方面。
第一，建立一个以完整县级行政区域为单位的无规定动物疫病区。从化区全域为“无疫区”，周边相邻县级行政区为缓冲区，并设立了运输动物生物安全通道的无规定动物疫病区域建设模式。在同一区域同时针对非洲马瘟、马传染性贫血、马病毒性动脉炎等十四种恶性马属传染病实施了区域化控制。
第二，创建无规定马属动物疫病区的国家标准。包括《无尼帕病毒病区标准》《无非洲马瘟区标准》《无马传染性贫血病区标准》等14项国家标准，并得到WOAH和欧盟兽医食品委员会的认可。
第三，建立马属动物疫病监测体系。首次将 SURVEY TOOLBOX软件应用于制定无规定动物疫病区多种动物疫病的监测采样和监测方案。建立了尼帕病毒病、亨德拉病毒病、西尼罗河热等外来病的分子生物学检测方法和马属动物的水泡性口炎荧光RT-PCR、亨德拉病毒病等6种疫病抗体ELISA等检测方法。
第四，应用动物疫病风险评估。首次将动物疫病风险评估应用在无疫区建设的各环节中，运用危害识别、风险评估、风险管理、风险交流的方法，综合评估区域内可能发生马属动物疫病的各种风险，并根据风险评估结果，对马属动物疫病实施免疫控制、净化等有针对性的风险管理措施，并应用于应急预案的制定以及动物引入、移动的检疫监管等。
第五，应用信息系统实时监控管理马属动物。通过在马属动物体内植入电子芯片，建立马属动物个体信息库，通过马属动物信息管理系统，对马属动物的免疫、监测、移动等方面实时监控，实现对区域内动物可追溯及精准管理。
（四）专业人士跨境执业制度创新
一是允许香港注册兽医在从化马场提供服务。从化马场作为目前国内规模最大、标准最高、功能最完善的国际马场类综合体，其运营和发展离不开相关专业人才的支持。香港赛马会和广东省、广州市和从化区政府高度重视兽医专业人才的引入和培养，香港赛马会多年来致力于推动粤港兽医合作和学术交流，长期向广东省有关单位和兽医学生提供资金及技术支持，得到了国家有关部门、省市相关领导和特区政府的肯定。广东各级政府对便利香港专业人士在从化执业十分重视，允许香港注册兽医到香港赛马会从化赛马训练中心提供兽医服务。
二是支持在广州开展专业人士培训和交流。香港赛马会在内地推展兽医专业发展及学术合作等举措也得到了广东省、广州和从化当地政府的支持。同时，香港赛马会借助其已通过香港学术及职业资历评审局评核及有50年历史的系统性赛马专业培训课程，在大湾区培训马产业人才。结合现代赛马产业发展需求，马会支持相关高校做好相关的专业建设，例如透过广东体育职业技术学院合作开办校企合作课程，识别和招募人才及提高人才培养水平，有利于促进大湾区赛马人才的长远发展。
（五）外籍人员签证及配套服务制度创新
一是为外籍员工提供签证、停居留等便利。自 2021年1月起，广州市公安局正式将外国人签证证件受理签发业务下放至从化区公安分局出入境管理部门，方便赛马会外籍员工就近办理签证证件。为来穗就业的赛马会外籍员工办理签证证件提供便利，对符合条件的签发2—5年长期居留许可。2021年，共为21名广州香港马会赛马训练有限公司的外国人办理了工作许可。
二是满足香港赛马会人才子女教育需求。广州市协助解决香港赛马会符合规定条件的非广州市户籍人才子女在穗就读义务教育学校的需求。已将“按规定引进的博士、博士后、外国专家的适龄子女”“来穗工作的留学人员的适龄子女”“高层次人才子女（含海外）”“广州市人才绿卡持有人随迁子女”“优粤卡持有人未成年子女”“优秀异地务工人员子女”纳入义务教育阶段政策照顾学生，由实际居住地所在区教育部门按免试就近入学原则安排到公办学校（含政府在民办学校购买的学位）就读。
四、穗港赛马产业合作制度创新的改进建议
穗港赛马产业合作已经取得良好成效。同时也要看到，要实现跨境赛马产业链的深度融通合作，穗港两地需要进一步争取国家支持，在制度创新上继续探索更大力度突破。
（一）提升马匹及相关物资通关便利化水平
尽管自2018年以来，香港赛马会的两地营运模式已相对成熟，尤其在疫情期间亦得到不同层级的政府部门推出不同的政策给予支持，但上述通关政策、便利措施等仍有进一步完善的空间。
目前，运马车队仍需在深圳湾口岸停留，以进行一系列通关手续，包括随行人员的检查、体温及核酸检测、为马车消毒、对马匹进行检验、处理海关保函和转关等流程，一般需时1.5至2.5小时。过程中仍存在一些不确定性，可能因未能预见的问题而影响马匹通关流程。
未来几年大湾区马产业将迎来蓬勃发展，包括 2025年粤港澳共同举办第十五届全国运动会以及为2026年开始的从化马场常规性赛马赛事做好准备，自从2023年8月28日起，香港赛马跨境运输，从每周四次（“两进两出”）的运输频次增加至每周六次（“三进三出”）。再加之正在进行可行性研究中的广州国际运动马匹交易中心所带来的马匹交易、拍卖等的机会，未来大湾区一定会有更频繁的跨境马匹运输。并且，随着马产业价值链不断蓬勃发展，马匹数量不断增加的同时，对马匹药物、兽医器械、营养饲料添加剂、饲料及饲草等的需求也将越来越大。鉴于日益频繁的马匹及有关产品的跨境运输，香港与内地检验检疫制度深层次对接，马匹跨境运输过程中突发问题的应急处理都要靠进一步的制度、完善跨境运输的政策来保证。
因此，建议进一步优化马匹及相关物资通关制度。一方面，优化马匹、饲料、兽药及相关物资的通关流程，如应用先进技术、创新监管模式、增加生物安全通道等。建立马匹跨境运输突发问题应急处理常态化机制；提高饲料、兽药及相关物资等的进口频率、效率和灵活性等。另一方面，建议参考澳门与珠海实行的“合作查验、一次放行”（俗称“两地一检”）通关模式，探讨在跨境马匹运输路线的两端设立专门的管制站（即沙田马场和从化马场）来办理通关手续，使马车毋须停留于深圳口岸办理通关手续，使得跨境马匹运输更加畅顺。
（二）便利香港及国际注册兽医执业
目前，广东省已允许香港注册兽医到香港赛马会从化赛马训练中心提供兽医服务。随着国家马产业飞速发展和穗港赛马产业经济圈建设，未来将会有更多涉及到在大湾区大力推动全方位马产业人才培养的项目推出。此外，如果2025年从化马场国际化赛马赛事进行，将涉及国外注册兽医到广州提供兽医服务的需求。香港赛马会及广州市、从化区政府应向国家部委争取支持，提前做好政策储备，为国外注册兽医进入从化执业提供便利。因此，建议穗港联手共同争取农业农村部支持，允许香港注册兽医在从化马场及广州其他经认定的机构提供兽医及相关交流培训服务，推动穗港两地院校间赛马产业人才联合培养，支持广东本地培养马产业人才。远期来看，应出台政策，允许欧盟、美国等国家和地区注册兽医在广州从化马场等指定机构提供兽医及相关服务。
（三）优化“无疫区”管理制度
目前，从化“无疫区”仅认可香港赛马会马匹在香港的检疫证明，可以通过穗港赛马生物通道出入“无疫区”而免于检验检疫。从化马场计划2025 年举办常规性赛马赛事，预计将有全球各地前来参加比赛的马匹需要进入“无疫区”。如何在风险可控条件下，将目前与香港赛马会马匹检验检疫互认的机制，应用到其他国家或地区，是迫切需要解决的问题。“无疫区”管理涉及的部门协同包括信息管理及共享、检验检疫、疫病监测、流行病学调查、免检疫政策、监督执法、风险评估、动物管理等方面，建议广东省农业农村厅、广东海关等部门牵头，建立“无疫区”管理的跨部门协同机制，筑牢香港赛马会从化马场三道生物安全防线，提升“无疫区”管理水平。另一方面，加快研究国际马匹、内地马匹出入“无疫区”的检验检疫有关规定，以及与国际检验检疫互认的机制。
（四）引进或培养赛马产业人才
目前，内地与赛马相关的院校设置屈指可数，广东缺少培养赛马产业相关人才的专业和学校，仅有华南农业大学开设有与马相关的兽医专业以及 2021年广州体育职业技术学院新设的休91闲体育专业，开设的马产业相关课程包括《马术》，主要学习马产业的运营、马文化、马术俱乐部的管理、马术运动技能等。赛马产业链涉及多种工作岗位（如骑师、练马师、策骑员、骑术教练、钉甲匠、兽医、兴奋剂检测员、赛事管理员等），而这些相关岗位专业人才的培养仍处于空白状态。
因此，构建穗港赛马产业经济圈亟需解决赛马产业专业人才供给严重短缺这一问题，以完善相关教育培训体系配合赛马产业的可持续发展。因此，建议广东省、广州市与香港赛马会合作，进一步加强赛马产业人才的培训，结合现代赛马产业发展需求，支持相关高校做好相关的专业建设，例如透过广东体育职业技术学院合作开办校企合作课程，识别和招募人才及提高人才培养水平；鼓励有条件的院校探索开展现代马产业相关的专业或课程；继续为香港赛马会在广州工作的外籍员工提供签证、停居留等便利；支持香港赛马会人才流动资质互认和按规定享受粤港澳大湾区个人所得税优惠政策等。
（五）制定赛马产业发展专项政策
目前，我国已开始探索赛马产业相关政策的制定与实施，但仍没有具体的政策落地实施。
比如，2018年4月《中共中央 国务院关于支持海南全面深化改革开放的指导意见》中明确提出，鼓励发展沙滩运动、水上运动、赛马运动等项目，探索发展竞猜型体育彩票和大型国际赛事即开彩票。但之后的《海南自由贸易港建设总体方案》和《中华人民共和国海南自由贸易港法》等顶层设计文件，均未提及赛马产业。此外，中国马术协会配合国家的政策也从体育运动板块积极推进相关规划和准则的制定工作，包括了中国速度赛马的发展规划以及速度赛马竞赛标准，但常规性的国际赛马赛事仍无明确规定。穗港赛马产业经济圈涉及国际马匹交易中心、无疫区动物检验隔离场、马匹养殖基地乃至竞猜型体育彩票（赛马）试点等项目，需要国家体育总局、农业农村部等部委的政策支持，才能够落地实施。
目前上述政策仍属于研究阶段。建议广东省参考国家支持海南博鳌乐城国际医疗旅游先行区、前海深港现代服务业合作做法，积极争取相关国家部委大力支持，制定出台支持穗港赛马产业经济圈专项政策“国N条”，允许广州在赛马经济和马产业发展方面先行先试，探索一套法律法规体系完善、行业规范制度统一、风险和负面影响可控的赛马经济运行机制和管理模式。“国N条”政策体系主要内容包括：深化粤港合作共同在从化马场举办国际标准速度赛马赛事；支持广州设立国际运动马匹交易中心及纯种马交易中心；支持广州建设国际马匹检测中心；支持穗港赛马产业与旅游观光和大型赛事的融合；支持穗港合作探索竞猜型体育彩票（赛马）试点；支持穗港加快谋划马术和育马及马匹训练等涉马产业发展，构建“检测隔离场—从化马场—涉马交易平台”马产业体系等。
五、结论
跨境区域合作既是粤港澳大湾区建设的重点、亮点，也是难点。经过多年实践探索，粤港澳三地在科技、教育、人才、金融、合作机制等方面虽取得一定成果，但对比世界一流湾区，其制度创新、要素流通效率和融合发展等方面仍显不足。近年来，香港陆续发布《北部都会区发展策略》《香港创新科技发展蓝图》等发展战略文件，香港特区政府加速向“有为政府”转型，更加积极推动与内地融合发展；横琴粤澳深度合作区深入发展，横琴与澳门经济、社会、生态等进入一体化发展；广东加快推进规则、规制、标准、管理等制度型开放，务求在更高水平开放上走在全国前列。可以看到，粤港澳大湾区未来的发展，对制度创新推动要素跨境有序自由流动的需求更大且更加紧迫。
在国家支持下，穗港两地在合作机制、通关、“无疫区”管理、专业人士跨境执业等涉及赛马产业跨境发展方面探索的制度创新，虽然具有一定行业属性，但其制度创新的思路和理念对港澳及内地在其他产业甚至其他社会民生、生态环境等领域的合作具有启示和借鉴价值，是推动粤港澳大湾区建设的重要探索。随着香港赛马会广州从化马场的重点项目投入使用后，相信穗港赛马产业发展将会迎来全新机遇，围绕穗港赛马产业合作的制度创新也会向更宽领域、更深层次发展，将会为大湾区区域经济合作的学术和应用提供更多研究内容。
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